日本提出《二十一条》，是看准了时机的。首先，西方列强忙于欧战，无暇东顾。其次，袁世凯已有称帝之心，日本遂欲以此“二十一条”作为支持他称帝的条件。因 此，在提出《二十一条》的同时，日本还对袁世凯恩威并御，一方面许诺归还青岛，帮助镇压革命党和宗社党，另一方面又派兵强占山东，并大力帮助革命党、宗社 党人遣返国内，将中国搞得一团混乱，以逼袁世凯就范。1915年1月18日，日本驻华公使日置益将这一密约面呈袁世凯，并再三告诫 要绝对保密。但袁世凯十分明白，中国的自救之道，便是将这“二十一条”公之于众，让世界干预此事。于是，顾维钧化装进入英、美使馆，翌日，“二十一条”即 成为西方媒体的头条新闻。日本的阴谋被揭发，从而陷入相当被动的境地。
此外，袁世凯对条约本身进行了据理力争，他声色俱厉地告诉日使：“可让步者自然可以谈判，但不可让步者，诸如第五号诸条，根本就没有谈判的可能性。”然随着日本的跋扈日甚，袁世凯的策略转为消极拖延，以待友邦支 援，并派有贺长雄赴日本游说政坛人物。以陆徵祥为首的中国外交团仰承袁世凯的指示，拖延不决至于四个月之久，这时国内外反日呼声日渐高涨，日本遂被迫主动放弃第五号中的七条。然而，日本旋即发出“最后通谍”，声称日本海军已整装待发，若不签约，后果自负。袁世凯遂于5月25日，与日本人签订了这个城下之盟 《中日新约》。虽然他的条款已不足二十一个，但后人仍习惯性地称之为“二十一条”。
饶是如此，由于是“空手套白狼”，日本仍视之为重大外交胜利。不仅日本举国狂欢，便是在北京的日侨也饮酒舞蹈，高呼“大日本帝国万岁”，令人侧目。而袁世凯则在国务会议上作声泪俱下。他说：
“…… 我国虽弱，苟侵及我主权、束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒。尽日本最后通谍将第五号撤回不议，凡侵及主权及自居优越地位各条，亦经力争修改，并 正式声明，将来胶州湾交还中国，其在南满内地虽有居住权，但须服从我警察、法令及课税，与中国人一律。以上各节，比初案挽回已多，于我之主权、内政及列国 成约虽尚能保全，然旅大、南满、安奉之展期，南满方面之利权损失已巨。我国国力未充，目前尚难以兵戎相见。
……为权衡利害，而至不得已接受日本通谍之要 求，是何等痛心！何等耻辱！无敌国外患国恒亡，经此大难以后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业。举凡军事、政 治、外交、财政，力求刷新，予定计划、定年限、下决心，群策群力，期达目的。则朱使（指英使朱尔典）所谓埋头十年，与日本抬头相见，或可尚有希望。
若事过 境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服、奇耻无报复之时，恐十年以后，中国之危险更甚于今日，亡国之痛，即在目前。我负国民托付之重，决不为亡国之民。但国之兴，诸君与有责；国之亡，诸君亦与有责也。”他还专门向全国百官职司发出一道密谕，要求大家日以“亡国灭种”四字悬诸心目，激发天良，屏除私见，各尽职 守，云云。此外，他还令丁佛言撰写了《中日交涉失败史》一书，印五万册，秘密寄存于山东模范监狱内，期冀日后形势逆转后，可以公开发行。
俗云“知耻而后勇”，然而袁世凯虽知其耻，却没有一心一意求发展，而是一门心思要当皇帝。两事相加，失尽民心也就是顺理成章之事了。
纵览袁世凯的一生，确曾是日本的一个大敌，但日本更是他的大敌。当年驻戍朝鲜时，他两次把日本人赶出了朝鲜，被日本人视为大敌。当时的日本，国力和军力还远不够强大。然而，甲午战争后，日本强迫中国签订了《马关条约》，得到了相当于其战争投入之四十倍、其上年度财政总收入三倍的回报，一夜暴富。他便用这些得自中国的不义之财发展军备，再回过头来侵略中国。日本趁欧战而侵华，这对袁世凯来说，实为不幸！袁世凯自然明白中国决不是日本的对手，因此明知《二十一条》是卖国条约，但也不得不签。而其签约后，信誓旦旦要报仇雪耻的态度，也显然是无可厚非的。只是他耽迷于帝制自为，将报仇大事暂抛脑后，直到人之将死才 天良发现、“其言也善”起来，实足唏嘘！
自甲午战争以来，日本便如一片阴霾一样笼罩在中国大地上，对许多具体而微的人和事均有一定程度的影响。拿袁世凯为例，至死都把日本当做一个大敌，耿耿于怀，甚至死不瞑目。而袁世凯之后的六届北洋政府元首中，除黎元洪归隐、冯国璋早逝外，其余四人即徐世昌、曹锟、段祺瑞、张作霖，均受到日本人的“重点关照”。徐世昌晚年居住在天津租界内，30年代多次拒绝日本人的拉拢，1939年生病后，因恐被日本人扣留而拒绝外出就医，遂致不治。曹锟也多次拒绝了日本人的拉拢，1938年郁郁寡欢地死在天津租界内，他的爱将吴佩孚则于翌年被日本牙医害死。至于张作霖，则因拒绝继续与日本人合作，而被炸死于皇姑屯。这些人均在最后关头秉持民族大义，拒绝与日本合作，故被日本人视为敌人，因此，他们的死，都可以说是“为日本去一大敌”。
